Il ruolo di Consob e Banca d’Italia nella crisi delle sette banche

Tratto dalla Relazione conclusiva della Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario (*)

La disciplina vigente precisa gli obiettivi della vigilanza e prevede un obbligo di collaborazione tra le varie autorità e di comunicazione delle notizie acquisite. Si veda ad esempio (in riferimento alla disciplina degli intermediari finanziari, regolati dal T.U.F.) l’art. 5 del T.U.F. che, in generale, al comma 1), indica quali obiettivi della vigilanza:

a) La salvaguardia della fiducia nel sistema finanziario

b) La tutela degli investitori

c) La stabilità ed il buon funzionamento del sistema finanziario

d) La competitività del sistema finanziario

e) L’osservanza delle disposizioni in materia finanziaria.

e che, nello specifico, al comma 2), precisa che la Banca d’Italia è competente per quanto riguarda il contenimento del rischio, la stabilità patrimoniale e la correttezza dei comportamenti, mentre al comma 3) individua in CONSOB l’autorità competente per quanto riguarda la trasparenza e la correttezza dei comportamenti.

La dualità di obiettivi, che vengono ad essere perseguiti da due distinte autorità di vigilanza, trova una sintesi ed un punto di equilibrio nell’obbligo di collaborazione reciproca.

Al comma V dell’art. 5 citato, si precisa che Banca d’Italia e Consob operano in modo coordinato e si danno reciproca comunicazione dei provvedimenti assunti e delle irregolarità rilevate nell’esercizio dell’attività di vigilanza. Il comma 5 bis prevede tra Banca d’Italia e Consob la stipula di un Protocollo d’intesa, avente ad oggetto i compiti di ciascuna, le modalità del loro svolgimento, lo scambio di informazioni, anche in riferimento alle irregolarità rilevate.

Più in generale l’obbligo di informazione tra autorità di vigilanza è previsto anche dall’art. 7 del T.U.B. che, dopo aver sancito il segreto d’ufficio su tutte le notizie, informazioni e dati acquisiti dalla Banca d’Italia, in ragione della sua attività di vigilanza, precisa, al comma V, che Banca d’Italia, Consob, Covip e Ivass debbano tra loro collaborare, anche mediante scambio di informazioni e non possano reciprocamente opporsi il segreto d’ufficio. Dello stesso segno l’art. 54 comma V del T.U.B. in riferimento alla vigilanza ispettiva della Banca d’Italia e delle conseguenti comunicazioni a Consob. Simmetrica è poi la previsione dell’art. 4 del T.U.F.

L’art. 7 bis del T.U.F., come sostituito dal D. Lvo attuativo della Direttiva MIFID II (entrata in vigore il 3 gennaio 2018 in forza del D.lgs. 129/2017, ribadisce come la Consob sia competente per quanto riguarda la protezione degli investitori, l’ordinato funzionamento ed integrità dei mercati finanziari o delle merci, mentre la Banca d’Italia sia competente per quanto riguarda la stabilità dell’insieme o di una parte del sistema finanziario. Anche questa norma prevede che Banca d’Italia e Consob stabiliscano, sulla base di un apposito protocollo d’intesa, le modalità della cooperazione e del reciproco scambio di informazioni rilevanti.

Per completare il quadro normativo deve ricordarsi che dalla fine del 2014 le banche c.d. “significative” escono dall’ambito della vigilanza nazionale per entrare in quello affidato al Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism, SSM), in vigore dal 4.11.2014.

Pertanto, per i gruppi bancari italiani significativi (allo stato 11) compete al SSM la vigilanza diretta e la selezione delle eventuali informazioni da trasmettere all’Autorità Nazionale sui mercati.

Tornando all’ambito nazionale, si rileva come il sistema assicuri alle Autorità di vigilanza un ampio margine operativo, competendo alle stesse di mediare tra le finalità da perseguire. In quest’ottica, le sorti dell’efficacia preventiva (ex ante) e riparativa (ex post) delle criticità vengono, in definitiva, riposte nelle mani degli organi di vigilanza sia in termini di tempestività di intervento che di idoneità delle modalità e dei tempi prescelti.
Il punto è che nello scenario che ha caratterizzato l’ultimo decennio, l’esercizio dell’attività di vigilanza non si è dimostrato del tutto efficace.

Nelle vicende che hanno specificamente coinvolto gli istituti oggetto di indagine la Commissione è giunta a ritenere che in tutti i sette casi le attività di vigilanza sia sul sistema bancario (Banca d’ Italia) che sui mercati finanziari (Consob) si siano rivelate non sufficientemente efficaci ai fini della tutela del risparmio; che le modalità di applicazione delle regole e degli strumenti di controllo si siano rivelate perfettibili; che i poteri sanzionatori siano stati impotenti in caso di manifestazioni dolose che hanno spesso investito gran parte della direzione apicale degli emittenti; che le modalità di presidio dai rischi e di salvaguardia della trasparenza dei mercati si siano dimostrate inadeguate.

Un primo aspetto emerso nel corso delle diverse audizioni, riguarda il fatto che Banca d’Italia ha lamentato limiti “investigativi” degli strumenti a propria disposizione, all’epoca dei fatti, in sede di ispezione. Così, in relazione all’accertamento di alcune irregolarità, la Banca d’Italia segnala di non aver potuto fare altro che prendere atto delle dichiarazioni della banca, oggetto d’ispezione, non avendo ulteriori poteri che la mettessero nelle condizioni di verificare la correttezza dell’informazione fornitale dalla banca vigilata.

Si citano sul punto le dichiarazioni di Barbagallo in sede di audizione del 22.11.2017:” …. c’è invece un tema endogeno sulle ispezioni e sull’adeguatezza degli strumenti. Di fronte alle irregolarità osservate al Monte dei Paschi o in altre realtà, secondo me non basta affidarsi alla perizia e alla capacità dei colleghi di capire i problemi anche per via indiziaria; bisognerebbe probabilmente andare oltre – è una mia personale opinione – e dotare gli ispettori di altri poteri, magari sotto il controllo della Guardia di finanza. La Consob, per esempio, ha questi poteri in alcuni casi. Esercitare in via eccezionale un potere maggiore credo sia d’ausilio in situazioni in cui si ha obiettivamente un dubbio… ”

Peraltro la Consob, dotata di questi maggiori poteri, non pare averli utilizzati adeguatamente (avendoli attivati in due sole occasioni) né aver, di fatto, conseguito risultati significativi.

In effetti, sulla base di quanto emerso dai lavori della Commissione, gli interventi attuati dalla Consob non hanno portato all’individuazione tempestiva di quelle criticità che solo l’Autorità Giudiziaria ha poi accertato, quando ormai i fatti contestati si erano da tempo consumati.

La disamina e l’approfondimento di alcuni eventi che hanno contraddistinto l’azione della vigilanza – nella specie di Banca d’Italia e Consob – ha fatto emergere, nell’ambito dell’inchiesta, oggettive debolezze nella collaborazione e nello scambio reciproco di informazioni rilevanti tra i due organismi.
Per le finalità dell’inchiesta della Commissione, ha assunto particolare rilievo la circostanza che nell’ambito della collaborazione tra Autorità, prevista ai sensi del citato art. 5 comma 5bis TUF, non sono state trasmesse da Banca d’Italia o adeguatamente recepite da Consob notizie rilevanti che avrebbero potuto incidere sulla verifica dei prospetti ai fini della loro preventiva approvazione.

Così in riferimento agli aumenti di capitale ed alla vendita di strumenti finanziari svolti in seno alle quattro banche oggi in risoluzione, nel mentre sono state contestate dall’A.G. violazioni degli obblighi di trasparenza a carico degli emittenti, è altresì emerso che i dati omessi nei prospetti afferivano spesso al contenuto di raccomandazioni della Banca d’Italia. Consob ha sostenuto, anche davanti all’A.G., di avere approvato tali prospetti informativi (e le operazioni cui essi si riferivano hanno avuto corso con l’adesione/sottoscrizione dei risparmiatori) senza essere a conoscenza dell’esistenza delle criticità segnalate da Banca d’Italia al vigilato, pur mettendo in rilievo che tale deficit informativo fosse addebitabile alla banca. Se così è stato, il mancato funzionamento della collaborazione tra le due autorità appare evidente. Altrimenti le doglianze che ciascuna delle due Autorità ha espresso in riferimento alle informazioni scambiate hanno costituito facile “alibi”.

La tematica dell’interlocuzione tra le due Autorità ha avuto rilievo anche in altre circostanze accertate in sede di inchiesta. Nella specie, si sono registrate incongruenze tra l’interpretazione, il significato e la valenza che ciascuna delle due Autorità di Vigilanza riteneva attribuibile al contenuto di una comunicazione relativa ad un resoconto ispettivo trasmesso da Banca d’Italia a Consob in ordine al prezzo delle azioni della banche venete, il cui importo Banca d’Italia ritenne di segnalare, come “elevato”, senza tuttavia specificare di aver riscontrato alcune importanti anomalie nelle procedure interne per la sua determinazione.

Il Governatore della Banca d’Italia, sentito sull’argomento si è limitato a dichiarare che le lacune riscontrate nell’interlocuzione tra Autorità siano dipese da mere “differenze redazionali, funzionali a mettere in evidenza i differenti aspetti di interesse”.

In generale si è visto come le banche abbiano dovuto ricorrere a politiche di rafforzamento patrimoniale e Banca d’Italia in molti casi abbia sollecitato l’adozione di tali iniziative, soprattutto nei confronti delle banche più “deboli”.

Non hanno fatto eccezione a tali sollecitazioni le Banche destinatarie della presente inchiesta, per le quali, la presenza di molteplici criticità (nei processi creditizi, nella governance ecc.) e l’impennata dell’incidenza dei NPL, hanno reso le misure di ri-patrimonializzazione adottate non sufficienti, ad evitare il dissesto. Ed allora occorre domandarsi – al netto degli episodi dolosi di occultamento di documenti e di mala gestio, che in talune situazioni hanno contraddistinto l’operato delle Banche in esame – se gli strumenti a disposizione della Vigilanza siano stati utilizzati tutti ed in caso positivo, si siano dimostrati sufficienti.

Lo stesso Governatore, chiamato ad esprimere una sua valutazione sull’operato di Banca d’Italia, non ha escluso possibili carenze: “È indubbio che è il gap, il famoso gap, i tre anni, un anno, eccetera, è un problema che io mi sono posto. Cioè, potevamo noi nel 2013 essere un pochino più svegli? Forse. Se devo dire, due rimpianti: uno è la questione delle sofferenze, cioè di non aver spinto con forza le banche a cercare di dotarsi di una capacità di recupero e di ordine, sostanzialmente avere tutti i documenti giusti per le sofferenze che avevano; e l’altro è, effettivamente, Vicenza, perché noi, nelle discussioni del Direttorio, nelle valutazioni sulla base delle carte eccetera, l’abbiamo sempre considerata, fino ad allora, una banca non straordinaria, non la migliore delle popolari, sicuramente c’erano varie altre popolari migliori di Vicenza, ma in quell’ambito lì sicuramente una banca in grado di fare acquisizioni di banche più piccole con attenzione. Che succede? Succede che ci sono, nel 2014, questi problemi.”

In punto di vigilanza sulla governance, Banca d’Italia, tra le carenze lamentate circa i propri poteri, aveva indicato anche l’assenza del c.d. potere di removal (ossia il potere di rimuovere dagli organi sociali gli esponenti della banca) che è entrato in vigore a decorrere dal 2015. Sino ad allora Banca d’Italia era potuta

intervenire sulla composizione degli organi delle banche tramite la c.d. moral suasion, anche se non sempre con successo.

Per quanto concerne il tema generale dell’efficacia dell’attività di vigilanza è stato rilevato, come le Banche abbiano in molti casi ottemperato talvolta solo in modo parziale – e con gravi ritardi – alle prescrizioni impartite da Banca d’Italia.

A fronte della mancata adozione delle misure correttive impartite da Banca d’Italia, quest’ultima si è limitata a reiterare la prescrizione e/o sollecitare la banca a conformarsi.

Anche l’applicazione finale di una sanzione, a fronte di una perdurante omissione protrattasi per anni, non sembra aver costituito un rimedio – da solo – adeguato e sufficiente.

Se, dunque l’attività della Vigilanza è risultata lenta, bisogna interrogarsi su come rendere più efficacemente coercitive le indicazioni che la vigilanza indirizzi alle banche, al fine di evitare – laddove possibile – il permanere di situazioni di criticità che rischiano di minare la sana e prudente gestione ed il buon funzionamento della banca.

(*) Titolo originale:  L’efficacia delle attività di vigilanza sul sistema bancario e sui mercati finanziari poste in essere dagli organi preposti, in relazione alla tutela del risparmio, alla modalità di applicazione delle regole e degli strumenti di controllo vigenti, con particolare riguardo alle modalità di applicazione e all’idoneità degli interventi, dei poteri sanzionatori e degli strumenti di controllo disposti, nonché all’adeguatezza delle modalità di presidio dai rischi e di salvaguardia della trasparenza dei mercati (art.3, lett. c)

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