I progetti di riforma dell’Amministrazione e del settore pubblico dall’inizio della crisi economica: l’apogeo dell’Austerity – Parte Terza – I tecnocrati al potere

Autore: Avvocato Francesco Corfiati

Articolo pubblicato sulla Revista de Derecho Constitucional Europeo dell’Università di Granada. Link al testo originale

Il Consiglio Europeo del 16-17 dicembre 2010 approva la creazione del Meccanismo Europeo di Stabilità, fondo permanente per la salvaguardia della stabilità finanziaria della Zona Euro, destinato ad entrare in vigore successivamente e per l’introduzione del quale si prospetta una limitata modifica del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea.
Si proclama il consueto ottimismo di circostanza:
“Throughout the crisis, we have taken decisive action to preserve financial stability and promote the return to sustainable growth. We will continue to do so and the EU and the euro area will emerge stronger from the crisis”.

D’altra parte, mentre le ceneri vulcaniche dell’ Eyjafjöll si sono finalmente dissolte, i dati macroeconomici sembrano confortanti; dopo la tremenda recessione dell’anno precedente, il 2010 si chiude, per l’Unione, con un incremento del PIL del 2,0%; la locomotiva tedesca spinge forte con un +4,0%; Italia, Francia e Regno Unito raccolgono un discreto +1,7%; solo cinque Paesi chiudono con un saldo negativo (Irlanda, Grecia, Spagna, Lettonia, Romania). Oltreoceano, il +2,5% degli Stati Uniti conferma l’inversione di tendenza.

Ma l’agognata ripresa, che sembra a portata a mano, è in realtà solo una fata morgana. I venti della crisi, maliziosamente agitati e sospinti dagli speculatori dei mercati finanziari, assumono ormai i connotati di certe perturbazioni atmosferiche, che come nubi fosche si addensano sull’Europa; le piogge acide che affliggono Grecia ed Irlanda sono sul punto di cadere anche altrove; si parla anche di contagio, secondo un’altra diffusa metafora; la febbre finanziaria sembra, in particolare, colpire i cosiddetti “maiali” (PIGS), spregiativo acronimo di Portugal – Italy (o Ireland) – Greece – Spain. Tale termine era comparso nei giornali economici anglosassoni già negli anni ’90, per indicare la debolezza economica degli Stati dell’Europa meridionale; durante la crisi ha conosciuto una certa diffusione ed è sembrato avere – al di là del tono insolente con cui è stato utilizzato – fondamenti di verità, perché proprio tali Paesi sono effettivamente tra quelli che maggiormente hanno risentito della tempesta in atto. Ma ciò è dipeso, più che dalle profezie degli esperti, dalle pressioni dei mercati e dagli attacchi degli speculatori finanziari, che hanno preso di mira, l’uno dopo l’altro, questi quattro Stati; attacchi contro i quali l’Europa dimostrerà di non saper opporsi efficacemente.

3.1 Il terremoto di Lisbona
La crisi portoghese è particolarmente significativa al riguardo. Il 7 aprile 2011 il Portogallo annuncia formalmente la richiesta di assistenza economica. Il 17 maggio l’Eurogruppo ed il Consiglio Ecofin approvano un intervento complessivo di 78 miliardi di euro, di cui 26 in dotazione dal Fondo Monetario Internazionale. L’intervento è condizionato al rispetto, da parte dello Stato portoghese, di un rigoroso piano di austerità. Esso è destinato ad abbattersi come una mannaia sulla Pubblica amministrazione, da cui si esigono tagli per almeno 500 milioni di euro all’anno. Il risparmio dovrà derivare da precise misure, tra cui la riduzione del numero dei servizi, la riorganizzazione degli enti territoriali, il dislocamento di servizi dell’amministrazione centrale a livello locale, l’incentivazione della mobilità dei pubblici dipendenti, la riduzione dei trasferimenti dello Stato agli enti pubblici, la diminuzione dei benefits di cui godono i dipendenti di questi ultimi, la riduzione dei sussidi ai privati fornitori di beni e servizi. Nel settore pubblico, si prevede il congelamento degli stipendi ed il blocco delle assunzioni, al fine di determinare, in un biennio, una diminuzione del numero dei dipendenti pubblici, dell’1% a livello centrale e del 2% a livello locale e regionale ( ). Per il 2012, il settore educativo è interessato da tagli per 195 milioni di euro, il sistema sanitario per 550 milioni di euro; i trasferimenti statali agli enti locali ed alle Regioni devono essere ridotti di almeno 175 milioni, i costi degli altri enti pubblici di 110 milioni, quelli delle imprese pubbliche di 515 milioni; le pensioni sopra i 1.500 euro devono essere ridotte (con un risparmio di almeno 445 milioni), quelle minori (salvo le minime) congelate; i sussidi di disoccupazione dovranno essere riformati per una riduzione di spesa di almeno 150 milioni di euro. Altri pesanti tagli sono previsti per il 2013. La riduzione della spesa pubblica si associa, sul fronte delle entrate, ad un notevole incremento delle imposte, alla riduzione delle deduzioni e delle agevolazioni fiscali, ad un massiccio programma di privatizzazioni, che interessa grandi imprese del settore dei trasporti (Aeroportos de Portugal, TAP), dell’energia (GALP, EDP, and REN), delle comunicazioni (Correios de Portugal) e delle assicurazioni (Caixa Seguros).
Ecco – per dirla all’inglese – il dogma dell’austerità in a nutshell, in un guscio di noce: tagli alla spesa pubblica, aumento della pressione fiscale, accentramento amministrativo, privatizzazioni, smantellamento progressivo del Welfare.
L’amara medicina dei tagli allo Stato sociale, destinata a lasciare nella miseria vasti strati della popolazione, viene maldestramente edulcorata sotto le voci della “riorganizzazione” amministrativa e della “razionalizzazione” della spesa; l’utile viene confuso con lo spreco; il rigore diventa un indiscutibile dogma; quelle che sono precise scelte politiche vengono fatte passare come soluzioni tecniche scaturite dalla scienza esatta degli esperti.
I vertici della troika non tollerano resistenze a livello politico: costringono i Governi a misure impopolari e, se questi sono spazzati via dalle elezioni o dall’esasperazione della piazza, armano con la scure del rigorismo intransigente anche i nuovi governanti; il loro potere è tale che, in alcuni casi, contribuiscono a fare e disfare i Governi.

Il 2011 offre esempi significativi di questa nuova, inquietante tendenza. Il Portogallo è costretto ad elezioni anticipate dopo che il primo ministro José Sócrates ha visto bocciare in Parlamento il piano di austerità proposto dal suo Governo.
Tuttavia, come è stato giustamente osservato,
La convocatoria de elecciones no habría de servir para que la ciudadanía portuguesa pudiera “elegir” realmente entre programas de gobierno diferentes porque los líderes europeos, encabezados por el Presidente del Eurogrupo, Jean Claude Juncker, declararon previamente que “gobierne quien gobierne”, Portugal tendría que hacer la política de ajustes ya decidida [F. Balaguer Callejón, Revista de Derecho Constitucional Europeo, Número 16, julio-diciembre de 2011, Presentación].

3.2 La lettera della BCE
Ma l’Italia è il caso forse più emblematico. Il 5 agosto 2011 il presidente della BCE, Jean Claude Trichet, ed il suo successore designato, Mario Draghi, inviano una lettera al Governo italiano, in quel momento presieduto da Silvio Berlusconi. La missiva è destinata a rimanere segreta nelle intenzioni dei mittenti; ma diversi quotidiani ne pubblicheranno, in seguito, il contenuto. Essa è una sorta di decalogo sulla politica economica da intraprendere. Il programma prevede la liberalizzazione e la privatizzazione dei servizi pubblici locali, la riforma del sistema di contrattazione salariale collettiva, la revisione delle norme che regolano l’assunzione ed il licenziamento dei dipendenti, la riduzione dei costi del pubblico impiego, mediante il rafforzamento del turnover ed il taglio degli stipendi. Si segnala l’esigenza di una riforma immediata della Pubblica amministrazione, allo scopo di migliorarne l’efficienza; le spese e l’indebitamento delle autorità regionali e locali devono essere messi sotto stretto controllo; occorre introdurre una clausola di riduzione automatica del deficit che specifichi che qualunque scostamento dagli obiettivi di deficit sarà compensato automaticamente con tagli orizzontali sulle spese discrezionali; alcuni enti amministrativi intermedi, come le Province, devono essere soppressi o quanto meno accorpati; le azioni volte a sfruttare le economie di scala nei servizi pubblici locali devono essere rafforzate.
Sebbene le misure indicate – che eccedono le competenze non solo della BCE, ma della stessa Unione Europea – siano mascherate quali semplici raccomandazioni, non possono esservi ampi margini di dubbio in ordine al tono imperativo della lettera:
“Vista la gravità dell’attuale situazione sui mercati finanziari, consideriamo cruciale che tutte le azioni elencate nelle suddette sezioni 1 e 2 siano prese il prima possibile per decreto legge, seguito da ratifica parlamentare entro la fine di Settembre 2011. Sarebbe appropriata anche una riforma costituzionale che renda più stringenti le regole di bilancio”.

La BCE vuole così dettare la politica economica italiana degli anni venturi, decidendone i contenuti, i tempi, le modalità. Agli occhi dei tecnocrati, la stessa Costituzione diventa un inutile orpello da adattare alle nuove esigenze imposte dai mercati finanziari.
In effetti, sin dalla metà del 2011, dopo la Grecia, l’Irlanda ed il Portogallo, che pur continuano a bersagliare, essi hanno ormai preso di mira l’Italia; lo “spread” – il differenziale tra i titoli di Stato italiani ed i Bund tedeschi – sale alle stelle fino a toccare, il 9 novembre, una punta massima di 574 punti base: un dato che, nella scala sismica dei mercati finanziari, equivale ad un terremoto di massimo grado. Ma la scarsa credibilità internazionale di Berlusconi e la situazione di debolezza politica in cui si trova in quel momento non offrono sufficienti garanzie circa l’applicazione delle misure decise a livello europeo e sintetizzate nella lettera della BCE. Il 12 novembre, mentre si moltiplicano le voci circa un imminente crack finanziario del Paese, Silvio Berlusconi è costretto alle dimissioni.
Il suo posto è preso da Mario Monti, economista e accademico che era stato commissario europeo per il mercato interno nella Commissione Santer e commissario europeo per la concorrenza nella Commissione Prodi.
Il Governo Monti, sostenuto in Parlamento da quasi tutti i partiti, viene presentato come un esecutivo “tecnico”, formato da esperti, e non si nasconde il fatto che esso è particolarmente gradito a Bruxelles. La sua scarsa legittimazione democratica – non essendo stata la sua nomina preceduta dalla convocazione del corpo elettorale – non sembra costituire un problema particolarmente grave in Italia, che ha una lunga tradizione di “ribaltoni” e governi tecnici; la forte pressione dei mercati, inoltre, crea un surreale stato di emergenza che costituisce il perfetto alibi per l’adozione di misure eccezionali. Il Governo Monti sarà, quindi, lo strumento attraverso il quale i piani di austerità delineati in sede extranazionale troveranno attuazione: ma di essi tratteremo diffusamente più avanti.

3.3 Un copione già scritto
Nel frattempo, la situazione della Grecia diventa sempre più drammatica. Anche nel 2011, la troika invia periodicamente i propri emissari ad Atene per verificare l’attuazione delle politiche economiche che essa stessa ha imposto; all’esito di tali approfonditi controlli, decide se sbloccare o meno le tranches di aiuti, provvedendo, a seconda dei casi, con il contagocce o con sostanziose iniezioni di liquidità. Valutato positivamente l’impegno del Governo greco – in particolar modo per quanto concerne il massiccio piano di privatizzazioni – il 15 luglio 2011 viene elargita una quinta tranche di aiuti da 12 miliardi di euro, dei quali 3,3 pagati dal FMI ( ); ma il 25 luglio Moody’s annuncia il taglio di tre livelli del rating sul debito sovrano dello Stato ellenico, precipitando il Paese nel caos. La Grecia sembra sull’orlo del fallimento, mentre corrono le voci sulla sua prossima uscita dall’euro. Il Governo di Georgios Papandreou, sotto pressione, reagisce approvando altre misure di austerità: tassazione degli immobili, abbassamento della soglia di esenzione fiscale, taglio delle pensioni, messa in mobilità di 30.000 dipendenti pubblici. In ottobre, Papandreou annuncia l’intenzione di indire un referendum per sottoporre all’approvazione dell’elettorato greco il piano di salvataggio. Il progetto, visto con sfavore a livello europeo, fallisce.
In effetti,
La pretensión de convocar un referéndum dio lugar a críticas muy duras por parte de algunos líderes europeos. Al mismo tiempo, se dejó claro por los dirigentes europeos que la única solución viable era el plan de ajuste, por lo que poco tenía que decidir la ciudadanía griega. Por ejemplo, el Presidente Sarkozy, declaró que “aunque es legítimo dar la palabra al pueblo, el plan de rescate financiero de la eurozona para Grecia es la única vía posible para resolver el problema de la deuda griega”. En sentido similar, de rechazo al referéndum, se manifestó el portavoz del gobierno en España, indicando que la propuesta de convocatoria era “una mala noticia para España y para Europa”. Por su parte, el Presidente del Eurogrupo, declaró que un rechazo al segundo rescate en el referéndum podría suponer la “quiebra” de Grecia [ F. Balaguer Callejón, op. cit.]

Il 9 novembre 2011, in un clima di fortissime fibrillazioni, Papandreou si dimette. Viene chiamato a sostituirlo Lucas Papademos, un economista che forma un esecutivo di unità nazionale.

3.4 Il Meccanismo Europeo di Stabilità
Vista la gravità della situazione, il 9 dicembre 2011 i Capi di Stato e di Governo della Zona Euro manifestano l’intenzione di anticipare al luglio 2012 l’entrata in vigore del Meccanismo Europeo di Stabilità – che era stato istituito nel mese di marzo con la modifica dell’art. 136 del Trattato di Funzionamento dell’UE – e si impegnano a stabilire una nuova regola di bilancio. Essa prevede, tra l’altro, che i bilanci delle amministrazioni pubbliche debbano essere in pareggio o in avanzo; tale regola dovrà essere inserita negli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri “a livello costituzionale o equivalente”, con un meccanismo di correzione che si attiverà automaticamente in caso di scostamento.

Ad ogni modo, nonostante la bufera che ha colpito alcuni Stati membri – tra cui, come visto, l’Italia – il 2011 si chiude, per l’Unione, con un incremento del PIL dell’ 1,6%, anche se con forti squilibri; l’Irlanda (con un + 2,2%) ed i Paesi baltici (Estonia +9,6%, Lettonia +5,3%, Lituania +6,0%) danno buoni segnali di ripresa; ma la Grecia sprofonda con un -7,1%, il Portogallo registra un decremento dell’1,3%, l’Italia rimane inchiodata ad un misero +0,5% e la Spagna è praticamente ferma con il suo +0,1%. Bene l’economia tedesca (+3,3%), mentre Francia e Regno Unito sembrano navigare in acque relativamente tranquille (rispettivamente, +2,0% e +1,1%).
Ma il PIL non è l’unico dato di cui si deve tener conto. La crisi, purtroppo, non è rimasta confinata nei salotti degli speculatori finanziari o alle dissertazioni dotte degli economisti, ma si è rapidamente diffusa nell’economia reale provocando forti drammi e tensioni a livello sociale. In Europa, il tasso di disoccupazione è aumentato in modo allarmante lasciando milioni di persone senza mezzi di sussistenza. E ciò è accaduto proprio mentre i piani di austerità, mutilando con tagli lineari il sistema del Welfare, hanno progressivamente affievolito la protezione offerta dagli ammortizzatori sociali.

Categorie:Generale

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