I progetti di riforma dell’Amministrazione e del settore pubblico dall’inizio della crisi economica: l’apogeo dell’Austerity – Parte Quinta – Parigi, Berlino, Londra

Autore: Avvocato Francesco Corfiati

Articolo pubblicato sulla Revista de Derecho Constitucional Europeo dell’Università di Granada. Link al testo originale

Dopo aver esaminato la situazione dei Paesi più colpiti dalla crisi – quasi tutti, con l’eccezione dell’Irlanda, collocati nel Sud d’Europa – dobbiamo volgere lo sguardo verso Nord, a quegli Stati che rappresentano le tre maggiori economie del continente.

5.1 I processi di riforma in Francia

Comparata con altri Paesi, la Francia ha affrontato con relativa solidità il primo biennio di crisi, ma la sua capacità di resistenza è progressivamente diminuita ( ): l’economia è andata verso la stagnazione; il tasso di disoccupazione è aumentato; il debito pubblico ha raggiunto livelli elevati (90,3% del PIL nel 2012), nonostante il rapporto deficit / PIL sia sceso al 4,6% (da oltre il 7% del 2009-2010), per l’azione del Governo sulla leva fiscale. Com’è noto, l’Amministrazione pubblica francese ha tradizionalmente rappresentato, per ragioni storiche e per la sua peculiare struttura – pressoché monolitica, nella sua tendenza al centralismo statale –  un paradigma ben definito. Il debito pubblico è concentrato quasi esclusivamente nell’Amministrazione centrale: quello delle amministrazioni locali ne rappresenta una percentuale minima ( ). Nazionalizzazioni e privatizzazioni hanno vissuto vicende alterne; il decentramento è stato applicato in modo insufficiente e confuso ( ). In questo complicato contesto, aggravato dalla crisi, non sono mancati i tentativi di mettere mano al sistema. Una prima avvisaglia si era avuta nel 2007 – e quindi in un’epoca in cui si potevano scorgere, al più, i prodromi della tempesta a venire – con la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), finalizzata – secondo gli intenti dichiarati – a razionalizzare e migliorare l’efficienza dell’azione pubblica, riorganizzare l’amministrazione centrale, semplificare i procedimenti amministrativi, migliorare i servizi agli utenti, nell’ottica, comunque, di una riduzione della spesa pubblica. La riorganizzazione di alcuni apparati (militare, sanitario, giudiziario), con la soppressione di caserme, tribunali ed ospedali, ha rappresentato una delle manifestazioni concrete della nuova tendenza.Dalla RGPP si è, successivamente, passati alla MAP (Modernisation de l’Action Publique). Gli obiettivi dichiarati della MAP sono ambiziosi: migliorare la qualità del servizio offerto dall’Amministrazione ai cittadini; aumentarne l’efficienza; risanare le finanze pubbliche, preservando lo Stato sociale e la competitività economica; progredire nella semplificazione amministrativa e nell’innovazione. Sono stati istituiti il Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) ed il Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP). Quest’ultimo costituisce l’istanza di decisione ed arbitrato in materia di modernizzazione dell’azione pubblica. Il primo, invece, riunisce tutti i dipartimenti responsabili della politica di modernizzazione, coordinandone l’attività. Fanno parte del SGMAP la DIMAP (Direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique), la DISIC (Direction interministérielle des systèmes d’information) e la missione ETALAB. La DIMAP dirige e supervisiona i progressi di modernizzazione dell’Amministrazione. La DISIC sovraintende, tra l’altro, ai processi di digitalizzazione del settore pubblico ed alla sua apertura all’informazione ed alla comunicazione. La missione ETALAB persegue la finalità del miglior utilizzo dei dati pubblici, raggruppati in un portale unico interministeriale ove sono consultabili gratuitamente.Per completare il quadro, la Legge Organica 2012-1403, del 17 dicembre 2012, ha istituito il Consiglio Superiore delle Finanze Pubbliche (Haut Conseil des finances publiques), con funzione consultiva. In questo contesto, al fine di mettere in atto “le choc de simplification” invocato dal Presidente della Repubblica francese, il 17 luglio 2012 sono state annunciate duecento misure di semplificazione, tra le quali: l’allungamento della durata della validità della carta d’identità (da 10 a 15 anni), la dematerializzazione dei ticket-ristorante, la soppressione di 68 commissioni consultive ( ).In realtà, anche in Francia l’impatto maggiore sull’Amministrazione è derivato dai tagli alla spesa. Dal 2009 al 2012 si sono avuti risparmi per 12,3 miliardi di euro, di cui il 29% dalla riduzione degli stipendi degli impiegati pubblici, il 21% dalla diminuzione delle spese di funzionamento, il 50% dalla riduzione delle spese di intervento ( ). Sono stati tagliati 150.000 posti di lavoro ( ); le sovvenzioni e gli investimenti sono diminuiti; per i Ministeri competenti per le politiche sociali sono previsti risparmi per il 30% della spesa ( ). Nel 2011 i trasferimenti agli enti territoriali sono stati congelati e per il biennio 2013-2014 sono state imposte riduzioni di 750 milioni per anno ( ).Gli enti territoriali sono stati, tuttavia, oggetto di riforme meno incisive di quelle da molti auspicate. La RGPP ha interessato, quasi esclusivamente, l’Amministrazione centrale. La legge 2010-1563 del 16 dicembre 2010, di riforma del governo locale, emanata con l’obiettivo di riordinare la competenza degli enti locali, evitando inutili sovrapposizioni e sprechi, ha avuto un impatto piuttosto marginale e deludente ( ).La Francia, a differenza di Italia e Spagna, non ha costituzionalizzato il vincolo del pareggio di bilancio. Il 13 luglio 2012 il Presidente Hollande, in vista della ratifica del Fiscal Compact, ha adito, ai sensi dell’art. 54 della Costituzione, il Consiglio costituzionale. Esso non ha rilevato elementi di contrasto tra Costituzione e Trattato ed ha statuito che l’autorizzazione alla ratifica non deve essere preceduta dalla revisione costituzionale: ha così stabilito che la Francia, in base al paragrafo 2 dell’articolo 3 del Fiscal Compact, può scegliere di introdurre il vincolo mediante legge organica ( ).

5.2 L’egemonia tedesca

A livello politico, finita da un pezzo la Grandeur, alla Francia, per contare di più in Europa, non è rimasto che rinsaldare l’alleanza con il più forte vicino germanico. Un’alleanza su cui, d’altra parte, si è cementata la stessa nascita dell’Europa comunitaria.Si parla, in proposito, di “asse” franco-tedesco: un termine largamente utilizzato, anche se piuttosto improprio, alla luce di certe reminiscenze storiche. Ad ogni modo, è un dato di fatto che Francia e Germania, due Paesi tradizionalmente nemici che, in passato, lottavano per l’egemonia in Europa, in tempi più recenti, accantonate le rivalità, si sono alleati per ottenerla e consolidarla. Nonostante le non trascurabili differenze – e divergenze – tra i due Paesi, non si può negare che vi siano riusciti. A livello europeo, i leaders francesi e tedeschi mantengono una certa consonanza, al di là delle appartenenze politiche e partitiche (e questa è una delle note dolenti del quadro politico europeo, in cui gli interessi nazionali e particolari prevalgono sulle idee politiche e sociali).In tal modo, sia il conservatore Sarkozy, sia il socialista Hollande – entrambi irrimediabili gaffeurs, e con esperienze personali da romanzo rosa – hanno mantenuto saldo il patto con il cancellierato tedesco, che ha invece trovato il suo fermo punto di riferimento nella ben più seriosa e arcigna Angela Merkel.In effetti, ella occupa, da quasi nove anni a questa parte, il posto di capotreno della locomotiva tedesca, e, in un certo senso, di quella sconquassata fila di vagoni che essa si trascina dietro. Bisogna risalire ai tempi di Margaret Thatcher per trovare un’altra donna così influente a livello europeo. Per restare nel contesto del cancelleriato tedesco, una leadership germanica così forte e autorevole non si vedeva, probabilmente, dai tempi di Helmut Kohl. Ma se la presenza di Kohl era ingombrante fisicamente, quella della Merkel lo è, soprattutto, politicamente: in effetti ella, divenuta capofila dei puri e duri dell’austerity, è riuscita ad imporre le sue politiche a livello europeo, fino a vessare gli altri Stati membri con condizioni draconiane. E’ quindi evidente che, del fallimento delle politiche volte alla risoluzione della crisi, ella deve essere considerata una dei principali artefici e responsabili.Non ci si deve sorprendere, tuttavia, del fatto che, in Germania, la sua leadership continui a riscuotere ampi consensi elettorali. Ella rispecchia perfettamente l’ideologia tedesca del periodo post-bellico, tesa alla maniacale cura per i conti pubblici, anche per il terrore inflazionistico dell’epoca di Weimar in cui i marchi si usavano come carta da parati. L’influenza della Germania ha fatto sì che il controllo dell’inflazione rappresenti, da decenni, un dogma imperante a livello europeo; un fatto analogo è accaduto con l’austerity, che il cancellierato ha imposto agli altri Stati membri. Anche sul vincolo del pareggio di bilancio la Germania ha fatto da apripista. Questa politica del rigore riscuote ampi consensi nell’elettorato tedesco, soprattutto per il timore del contribuente germanico di doversi far carico dei costi derivanti dalla crisi dei debiti sovrani degli altri Paesi, specie di quelli meridionali.Tuttavia, nemmeno i conti tedeschi possono essere considerati ineccepibili. Nel 2012, in Germania, il debito pubblico ha rappresentato l’82% del PIL, abbondantemente al di sopra del tetto del 60%. Secondo le raccomandazioni della Strategia Europa 2020, l’efficienza della spesa pubblica  nel settore sanitario  deve essere migliorata ( ).L’Amministrazione pubblica tedesca si mantiene, tuttavia, su alti standard di qualità ed efficienza, secondo una ineliminabile costante storica che risale allo Stato prussiano. D’altra parte, gli stessi nazisti, nella loro bieca e feroce crudeltà, avevano organizzato la macchina amministrativa con precisione maniacale, al punto che, dopo la seconda guerra mondiale, il processo di denazificazione fu ad Ovest sempre più blando, e gli stessi Alleati si rassegnarono – ed anzi in certi casi incoraggiarono – la permanenza di burocrati che avevano appena svestito le insegne del Reich.Non potendo essere tacciata né di gigantismo né di inefficienza, durante l’attuale crisi economica, l’Amministrazione tedesca non è stata colpita dai tagli in misura massiccia come avvenuto nella maggior parte degli Stati europei ( ). Un significativo pacchetto di austerity è stato presentato il 7 giugno 2010, con interventi per 82 miliardi di euro in quattro anni, di cui il 65% di tagli ed il 35% di maggiori entrate. Ma l’incidenza di tali misure sul settore pubblico tedesco è, in termini relativi e comparativi, assai inferiore rispetto a quello dei tremendi salassi che si sono visti in altri Stati dell’Unione.Più significativa è la riforma costituzionale del 2009, che ha introdotto nella Legge Fondamentale Tedesca il principio secondo cui i bilanci della Federazione e dei Länder devono essere portati in pareggio senza ricorrere al prestito; tale principio si considera rispettato se le entrate da prestiti non superano la soglia dello 0,35% del prodotto interno lordo nominale. Si prevede che, se si presentano andamenti congiunturali che deviano dalla normalità, si deve tener conto dei loro effetti sul bilancio, sia nella fasi di crescita sia in quelle di declino economico. Il superamento dei limiti è consentito al verificarsi di specifiche eccezioni, quali calamità naturali e situazioni eccezionali che esulano dal controllo dello Stato e che compromettono gravemente la sua capacità finanziaria; ma esso deve essere sottoposto ad approvazione a maggioranza del Bundestag ed alla presentazione di un piano di ammortamento. La riforma è immediatamente applicabile per la Federazione, mentre ai Länder è concesso un termine fino al 2020 per adeguarsi. E’ facile immaginare le perplessità che può suscitare la cristallizzazione nella Legge Fondamentale di parametri numerici così rigidi ed opinabili. D’altra parte, il Tribunale costituzionale tedesco ha già dato prova di maneggiare con destrezza parametri economici e finanziari ben precisi. In una nota sentenza del settembre 2012, ha espresso un’approvazione condizionata al Meccanismo Europeo di Stabilità, precisando che gli interventi non devono impegnare finanziariamente la Germania oltre il limite di 190 miliardi di euro e riservandosi di verificare l’eventuale superamento da parte delle BCE delle proprie competenze. La bacchettata alla BCE, in effetti, è arrivata con una nota sentenza del febbraio 2014: nella quale i giudici di Karlsruhe hanno demandato alla Corte di Giustizia di verificare la compatibilità del programma Omt (che consente alla BCE di acquistare, a determinate condizioni, titoli di Stato di Paesi membri in difficoltà) con il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.  Del resto, le sentenze del Tribunale costituzionale tedesco che lasciano l’Europa con il fiato sospeso non sono certo una novità. Così come il cancelliere costituisce una sorta di comandante de facto dell’Unione, e la Bundesbank una specie di ombra della BCE, il Tribunale federale tedesco rappresenta, in sostanza, il contraltare della Corte di Giustizia, avendo ormai acquisito un’autorità così forte da poterne offuscare il ruolo ed il prestigio ( ). Le toghe rosse di Karlsruhe, del resto, non sembrerebbero aver timore di sfidare, all’occorrenza, i colleghi di Lussemburgo, ai quali sono disposti a cedere la parola, purché essa non sia l’ultima, e sia di loro gradimento: riservandosi, in caso contrario, di adottare ogni idonea – e finanche estrema – contromisura, secondo l’insegnamento della nota sentenza sul Trattato di Lisbona ( ).Ma quella dell’egemonia tedesca sull’Europa, imposta con il pugno di ferro sugli altri Stati, è, a ben vedere, una politica miope. In un’Europa esangue e debilitata dalla crisi, e per di più martoriata dall’austerity, anche l’economia tedesca è destinata a soffrire, perché le merci che essa incessantemente produce troveranno sempre minore sbocco. L’utilità di un’Europa economicamente forte l’avevano invece intuita gli americani, i quali, dopo la seconda guerra mondiale, proprio per questo motivo decisero di intraprendere il piano Marshall.La Germania non può, da sola, vincere le sfide della globalizzazione. Essa è condannata sicuramente a perdere – anzi ha già perso – quella con il colosso asiatico d’Oriente che, incomparabilmente più forte e vigoroso, l’ha scalzata dal podio delle prime tre potenze economiche mondiali. India, Brasile e Russia non hanno ancora realizzato il sorpasso nei confronti della Germania, ma hanno già messo la freccia. Com’è stato osservato, di questo passo, la Germania continuerà ad essere lo Stato europeo più industrializzato, ma non sarà più tra le prime otto potenze economiche mondiali, al punto che, a rigore, nessun Paese europeo dovrebbe trovare spazio nelle riunioni del G8, se esso continuerà ad esistere ( ).Solo l’Unione europea nel suo insieme può ambire a svolgere un ruolo di protagonista nel nuovo scenario globale. Del resto, come affermava Altiero Spinelli, il concetto di Stato-Nazione europeo è, al giorno d’oggi, tanto anacronistico quanto lo erano, un tempo, le piccole repubbliche e monarchie italiane dell’epoca rinascimentale ( ).Il cancelliere tedesco di turno, presumibilmente, avrà, anche per gli anni a venire, la forza per continuare a rivestire un ruolo di primazia in Europa: ma, se nulla cambierà, sarà al comando di un esercito frantumato e allo sbando, in cui i gradi e le stellette saranno affibbiati dalle agenzie di rating.

5.3 La spending review inglese

D’altro canto, anche un Paese tradizionalmente forte come il Regno Unito è stato duramente colpito dalla crisi, specialmente nella fase iniziale ( ).  Il collasso del sistema bancario ha imposto misure eccezionali, tra cui corpose iniezioni di liquidità e nazionalizzazioni. Il PIL è diminuito dell’1% nel 2008 e del 4% nel 2009. La disoccupazione è passata dal 5,3% del 2007 all’8% del 2011 (anno in cui la disoccupazione giovanile ha raggiunto il record storico del 21,1%). L’inflazione, che nel 2009 era pari al 2,2%, nel 2011 è aumentata fino al 4,5%. Il rapporto deficit / PIL, dal 5,1% del 2008, è schizzato all’11,5% del 2009; il debito pubblico, dal 52,3% del 2008, all’85,3% del 2011. Negli anni successivi, vi sono stati lievi, ma significativi, miglioramenti. Nel 2012, la disoccupazione è scesa al 7,8% e l’inflazione al 2,7%; il PIL è cresciuto dello 0,2% nel 2012 e dello 0,9% nel 2013; ma il debito pubblico si è mantenuto elevato: toccando la soglia dell’89,8% nel 2012 ed un picco del 95,4% nel 2013 ( ).Com’è noto, il Regno Unito non ha adottato la moneta unica, né ha aderito al Fiscal Compact. Inoltre, rispetto a Paesi come l’Italia e la Francia, il settore pubblico è decisamente più leggero, ma il Local Government ha un peso relativo maggiore rispetto a quest’ultima ( ).Tuttavia, nonostante le tipiche peculiarità del sistema, la reazione inglese alla crisi è stata piuttosto conformista rispetto al modello continentale, all’insegna di ambiziosi programmi di spending review. La Spending Review del 2010 è stata promossa sull’assunto dell’insostenibilità di un debito pubblico che comporta interessi per 43 miliardi di sterline (più dell’intera spesa per l’educazione) e di un settore pubblico che affronta spese annue per 697 miliardi di sterline, a fronte di soli 548 miliardi di entrate ( ). Si è così deciso un risparmio di 81 miliardi di sterline per il 2014-15, di cui 11 miliardi sul Welfare e 3,3 miliardi per il congelamento degli stipendi nel settore pubblico per due anni ( ).Nel pubblico impiego, dai 6,37 milioni di dipendenti del 2009 si è passati ai 5,75 milioni del 2012 ( ).Sono stati applicati tagli netti nei vari dipartimenti dell’Amministrazione pubblica, anche se non in modo uniforme, con punte del 15% per il Business Innovation and Skills e del 27% per il Department for Communities and Local Governments, a fronte di aumenti di spesa, sia pur limitati, in altri settori ( ).Per alleviare il carico dell’Amministrazione, gli oneri a carico degli utenti dei servizi pubblici (tasse di iscrizione degli studenti, tariffe ferroviarie, contributi previdenziali) sono aumentati ( ).Sono state ridotte le prestazioni sociali: ad esempio, in ambito sanitario, ove sono scomparse le ricette gratis per i lungodegenti, il diritto ad un infermiere personale per i malati oncologici e la riduzione ad una settimana dei tempi di attesa per le diagnosi di cancro ( ).Sono stati istituiti organi, come l’Efficiency and Reform Group (ERG), con la funzione di coadiuvare i dipartimenti nella realizzazione di risparmi e nell’implementazione dell’innovazione ( ).Il round successivo si è avuto con la Spending Review 2013, presentata il 26 giugno 2013 alla Camera dei Comuni dal Chancellor of the Exchequer, George Osborne ( ). Essa ha previsto ulteriori tagli, tra cui una riduzione nel pubblico impiego di 144.000 unità nel biennio 2015-16, un taglio del 10% del budget del Cabinet Office, del 7% del Department for Culture, Media and Sport, di 18 miliardi all’anno sul Welfare, mentre si è manifestato l’intento di voler preservare il settore educativo. Nelle politiche di austerity il Regno Unito ha mantenuto, dunque, una sostanziale continuità con l’Europa continentale. Ma quelle politiche le ha decise autonomamente, senza lasciarsele imporre: una differenza, sicuramente, di non poco conto. Un elemento distintivo ancor più evidente risiede nel fatto che, nella lotta alla crisi, il Regno Unito ha potuto difendersi attraverso la propria Banca centrale ( ), senza doversi ridurre alla mercé di quella di Francoforte e della sua politica fallimentare. Un fattore decisivo su cui, invece, Paesi come l’Italia e la Spagna non hanno potuto far affidamento.

Categorie:Generale

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