I progetti di riforma dell’Amministrazione e del settore pubblico dall’inizio della crisi economica: l’apogeo dell’Austerity – Parte Quarta – L’Austerity diventa regola d’oro

Autore: Avvocato Francesco Corfiati

Articolo pubblicato sulla Revista de Derecho Constitucional Europeo dell’Università di Granada. Link al testo originale

A livello europeo, il 2012 sarà ricordato, tra l’altro, per la stipula del Fiscal compact, termine con cui viene indicato, sinteticamente, il “Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria”, firmato a Bruxelles il 2 marzo di quell’anno da 25 dei 27 Stati membri dell’UE (quindi tutti, ad eccezione del Regno Unito e della Repubblica Ceca).
Il Trattato prevede – tra i suoi punti salienti – che la posizione di bilancio della pubblica amministrazione di ogni parte contraente deve essere in pareggio o in avanzo (articolo 3, paragrafo 1, lettera a); e che tale regola si considera rispettata se il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari all’obiettivo di medio termine specifico per il paese, quale definito nel patto di stabilità e crescita rivisto, con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0,5% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato (articolo 3, comma 1, paragrafo b).
Ai sensi dell’art. 3, paragrafo 1, lettera c), le parti contraenti possono deviare temporaneamente dal loro rispettivo obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo solo in circostanze eccezionali (definite come “eventi inconsueti non soggetti al controllo della parte contraente interessata che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione oppure periodi di grave recessione economica ai sensi del patto di stabilità e crescita rivisto, purché la deviazione temporanea della parte contraente interessata non comprometta la sostenibilità del bilancio a medio termine”).
Quando il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo ai prezzi di mercato è significativamente inferiore al 60% e i rischi sul piano della sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche sono bassi, il limite inferiore per l’obiettivo di medio termine può arrivare fino a un disavanzo strutturale massimo dell’1,0% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato (articolo 3, paragrafo 1, lettera d).
Invece, qualora si constatino deviazioni significative dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, è attivato automaticamente un meccanismo di correzione. Tale meccanismo include l’obbligo della parte contraente interessata di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito (articolo 3, paragrafo 1, lettera e).
L’articolo 4 dispone che, quando il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto interno lordo di uno Stato contraente supera il valore di riferimento del 60%, esso dovrà operare una riduzione a un ritmo medio di un ventesimo all’anno (è evidente che la soglia prefissata rappresenta, per alcuni Paesi – tra cui l’Italia, che la supera almeno per il doppio – una chimera).
Il coordinamento dei meccanismi di correzione (articolo 3, paragrafo 2) e la vigilanza sull’osservanza del Trattato, sono affidati alla Commissione europea (articolo 8); ai sensi della medesima disposizione, il controllo giurisdizionale spetta invece alla Corte di giustizia, la quale, su ricorso di uno o più Stati contraenti, detta una sentenza vincolante, per la quale sono previste sanzioni in caso di inottemperanza (comunque non superiori allo 0,1% del PIL dello Stato inadempiente).
Il Fiscal Compact, salutato, nel classico cerimoniale di rito, dall’autentica soddisfazione dei leader degli Stati economicamente più forti e dal sorriso di circostanza dei rappresentanti di quelli più deboli e colpiti dalla crisi – con dissimulata inquietudine per le dissestate finanze dei loro Paesi – è divenuto, così, il preludio per le politiche di austerità degli anni e venire, e delle riforme costituzionali – come quelle di Italia e Spagna – volte ad issare al massimo rango il principio del pareggio di bilancio.

4.1 A Sud, un vicolo cieco
Nel 2012 proseguono le missioni di controllo nei Paesi più afflitti dalla crisi. Gli emissari della troika, pronti a togliere le maschere di ossigeno degli aiuti al minimo sgarro, visitano Lisbona in febbraio, maggio e novembre; Dublino in gennaio, aprile ( ), luglio ( ) ed ottobre ( ); Bucarest in aprile ( ), Budapest in luglio ( ) e novembre ( ); Madrid in ottobre ( ); Atene da luglio ad ottobre ( ). La loro visita viene generalmente considerata necessaria come quella di un medico al capezzale di un infermo. E, proprio come medici scrupolosi, gli emissari verificano lo stato di salute del malato, controllano l’assunzione dei farmaci già prescritti, propinano nuove ricette, riassumono i dati nelle proprie cartelle cliniche. Nel caso della troika, la cura prescritta è a base di digiuni forzati e tremendi salassi; l’austerità è ritenuta assolutamente necessaria, e le anemie dello Stato sociale che essa provoca vengono minimizzate come lo erano, un tempo, gli svenimenti delle aristocratiche dell’età vittoriana, cui la moda dell’epoca imponeva angustiosi indumenti forieri di crisi asfittiche.
All’esito delle loro verifiche, gli emissari traggono le loro conclusioni, che spesso prendono le forme di completi “report”, come accade per Portogallo, Irlanda e Grecia.
Il Portogallo deve fare i conti con una situazione sociale drammatica. Dal 2008 al 2012 il tasso di disoccupazione è cresciuto di sette punti percentuali, il che equivale a più di mezzo milione di posti di lavoro persi ( ).
L’attenzione dei tecnocrati si concentra, tuttavia, sul contenimento della spesa pubblica. Vengono quindi particolarmente apprezzate le privatizzazioni e la riforma delle amministrazioni territoriali, che ha condotto alla soppressione del 25% degli enti locali ( ); in questa direzione si colloca la recente Legge n. 22/2012. In tre mesi (dal dicembre 2011 al marzo 2012) il numero dei dipendenti pubblici è diminuito del 0,4%. Si valuta con favore anche la pubblicazione di statistiche sui dipendenti pubblici e sui loro stipendi; per il pubblico impiego, del resto, sono previste misure di estremo rigore: riduzione delle posizioni dirigenziali e delle unità amministrative nel pubblico impiego, per una quota compresa tra il 27 ed il 40% ( ); applicazione ai dipendenti pubblici delle norme previste per settore privato; taglio del 50% delle retribuzioni per il lavoro straordinario, riduzione delle ferie ( ). Si annuncia un’incisiva lotta agli sprechi della Pubblica amministrazione ( ), oltre alla riforma delle finanze pubbliche degli enti locali ( ) ed al riordino del sistema giudiziario, angustiato dalla lentezza dei processi ( ). Ma la cura imposta dai tecnocrati esige ulteriori, dolorosi tagli: riduzione degli stipendi dei dipendenti pubblici, sospensione delle tredicesime e delle quattordicesime, limitazione del numero delle assunzioni, sospensione delle promozioni; si prevede, inoltre, la riduzione delle pensioni, dei costi del settore sanitario e del sistema educativo, la diminuzione dei sussidi sociali e dei trasferimenti dello Stato agli enti territoriali ( ).
Anche per quanto riguarda l’Irlanda ( ) non mancano i tagli alla spesa pubblica, in particolare per quanto concerne il sistema sanitario, ove sono previsti, per il 2012, risparmi per 543 milioni, di cui 145 derivanti dalla riduzione del numero dei dipendenti e dal taglio dei loro stipendi ( ).

Il 2012 era iniziato per la Grecia sotto i più foschi presagi. I mercati e le agenzie di rating continuavano a martellare il fragilissimo sistema finanziario greco annunciandone l’imminente default. In febbraio, il Governo si era presentato in Parlamento per l’approvazione dell’ennesima manovra lacrime e sangue, mentre la folla inferocita inscenava un clima da guerra civile mettendo Atene a ferro e fuoco. La tensione era altissima perché, in caso di bocciatura del piano, si prospettava la sospensione degli aiuti da parte della troika, l’uscita dall’euro e la bancarotta del Paese; ma la gente era esasperata da una crisi senza precedenti e non sembrava disposta ad accettare nuovi, immani sacrifici. La pressione era dunque elevatissima, sia a livello interno che internazionale. Alla fine, il piano era stato approvato e la troika aveva varato un secondo intervento economico, sotto precise condizioni di cui essa esigeva il rispetto non solo da parte del Governo in carica, ma anche da tutte le principali forze politiche, per avere la garanzia che il programma sarebbe stato attuato qualunque fosse stato l’esito delle elezioni. Ma alla tornata elettorale di maggio nessun partito aveva ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi parlamentari e, di fronte all’impossibilità di formare un nuovo esecutivo, erano state indette nuove elezioni per il mese seguente, all’esito delle quali era stato finalmente possibile formare un governo di solidarietà nazionale sotto la guida del conservatore Antonis Samarás. Ma il dato più allarmante derivava dal risultato conseguito da Alba Dorata, un movimento neonazista che aveva raccolto quasi il sette per cento dei consensi.
Per tali ragioni, quando, a fine 2012, la Commissione pubblica il suo report sulla Grecia ( ), il quadro è quello di un Paese in disfacimento. I dati macroeconomici prospettano il quinto anno consecutivo di recessione; fasce sempre più ampie della popolazione precipitano nel baratro della miseria; il tasso di disoccupazione è aumentato, in un anno, di più di sette punti percentuali, passando dal 16,3% del 2011 al 23,6% del 2012 ( ).
Ciononostante, i tecnocrati rilevano con soddisfazione che la spesa pubblica per il sistema sanitario è stata ridotta del 25%, con un risparmio di almeno 1 miliardo di euro e con una previsione di un’ulteriore diminuzione di 800 milioni per il biennio a venire ( ). Tracciano quindi il piano di risanamento con le consuete misure di austerità: massiccio piano di privatizzazioni ( ), mobilità nel pubblico impiego ( ), riduzione della spesa farmaceutica ( ), taglio delle retribuzioni dei medici ospedalieri e dei rappresentanti degli enti locali ( ), diminuzione della spesa della Pubblica Amministrazione, sia a livello centrale che periferico ( ).

Il 2012 sarà ricordato come uno degli anni più neri anche per Cipro. La piccola isola, che, con un regime fiscale privilegiato, aveva fatto le sue fortune facendo da calamita per i capitali stranieri ed in particolar modo russi, si è improvvisamente trovata anch’essa sotto l’assillo dei mercati e sull’orlo del dissesto finanziario, costringendo i suoi governanti a bussare alle porte della troika. Le porte sono state aperte è l’intervento salvifico è stato concesso, accompagnato, però, dall’imposizione delle solite misure di austerity: tagli al numero dei dipendenti pubblici ed ai loro stipendi, riduzione della spesa sociale (in particolare nel settore sanitario), riforma del sistema pensionistico, privatizzazioni, aumento della pressione fiscale ( ).

4.2 La Spagna sotto attacco
Nel frattempo, anche la Spagna è diventata terreno di caccia per gli speculatori finanziari, i quali ormai ambiscono a catturare una preda grossa. Il Paese iberico, dopo lo scoppio della bolla immobiliare, è stato fortemente funestato dalla crisi, con un tasso di disoccupazione aumentato in modo impetuoso e che non ha omologhi in nessun’altra economia avanzata. Com’è stato osservato, in Spagna la prima reazione politica contro la crisi è stata, dopo una fase iniziale di negazione, quella di adottare misure di incentivo e sostegno all’attività economica che hanno implicato un significativo esborso di fondi pubblici ( ). Le misure dirette a ridurre il deficit mediante il taglio della spesa pubblica sono iniziate nel 2010. Una prima avvisaglia è giunta dal R.D.-Ley 4/2010, diretto a diminuire i pubblici esborsi per il settore farmaceutico; ma è il piatto forte è stato servito nel mese di maggio, con il R.D.-Ley 8/2010, che ha colpito con particolare durezza il settore del pubblico impiego e della Pubblica amministrazione, con misure quali il taglio della retribuzione dei dipendenti pubblici, la riduzione dell’offerta pubblica di impiego, l’imposizione di un tasso di sostituzione limitato al 10% dei posti vacanti, il divieto di accesso al credito pubblico o privato a lungo termine per gli enti pubblici locali. Anche la spesa per prestazioni sociali è stata drasticamente ridotta, con misure quali la soppressione della rivalutazione automatica delle pensioni, nonché delle deduzioni fiscali e dei sussidi per nascita o adozione di figli. In questo contesto si è inserita anche la Legge 27/2010, finalizzata a ridurre la spesa pubblica mediante la riforma del sistema pensionistico. Non è mancato nemmeno il ricorso alla privatizzazione, quanto meno parziale, di alcuni grossi enti pubblici, quali AENA e Loterias y Apuestas del Estado, di cui il R.D.-Ley 13/2010 ha disposto la trasformazione in società di capitali ( ).
La politica di austerità è proseguita nel 2011, con le solite note dolenti: riduzione della spesa farmaceutica (R.D.-Ley 9/2011), congelamento delle retribuzioni dei dipendenti pubblici e dell’offerta di impiego pubblico, limitazione dell’incremento delle pensioni, inasprimento della pressione fiscale (R.D.-Ley 20/2011). Questi provvedimenti, assunti da Mariano Rajoy pochi giorni dopo il suo insediamento, in sostanziale continuità con le ultime misure intraprese dal suo predecessore – che era stato anch’egli destinatario di una lettera della BCE – confermano che la moda dell’austerity fa proseliti sia destra che a sinistra, trovando nei settori del pubblico impiego, del Welfare e delle finanze degli enti locali le consuete vittime sacrificali. D’altra parte, la modifica dell’art. 135 della Costituzione, che, nel settembre 2011, ha elevato al rango supremo il principio di “estabilidad presupuestaria”, con la sua fulminea approvazione, suggellata dalla convergenza tra i due principali partiti politici, di tale inusitata sinergia aveva già rappresentato l’esempio più eclatante, tanto più in un Paese come la Spagna, non certo avvezzo ai cambiamenti della Carta costituzionale. D’altra parte, è evidente che la riforma è stata frettolosamente approvata, obtorto collo, sotto la pressione dei mercati e della BCE, di cui l’allora Capo del Governo uscente, così come quello in pectore, avevano interesse a guadagnarsi il favore.
Ad ogni modo, la “regola d’oro” è già precetto costituzionale e la dottrina spagnola non ha tardato a versare su di essa i paradigmatici fiumi d’inchiostro ( ), rendendo impossibile, in questa sede, riassumere compiutamente le varie – ed autorevoli – posizioni già espresse. Tuttavia, non ci si può esimere dal sottolineare almeno alcuni di quelli che sono segnalati come i principali punti critici della riforma: la fretta con cui essa è stata approvata, per la necessità – ineludibile – di sottomettersi all’imperativo dei mercati ( ); il mancato coinvolgimento, nello scarno dibattito che l’ha preceduta, degli altri gruppi parlamentari, nonché delle Comunità autonome e degli enti locali, pur direttamente colpiti dalla modifica costituzionale ( ); l’inopportunità di elevare al rango costituzionale un criterio finanziario rigido e comunque già vigente a livello normativo; l’adozione di una formula vaga e farraginosa ( ), nel contesto di un articolo eccessivamente esteso e prolisso ( ); la restrizione del margine di discrezionalità nella politica di bilancio ed il potenziale ampliamento del controllo di costituzionalità su atti del Parlamento e del Governo ( ); la limitazione alla capacità effettiva dello Stato di sviluppare le politiche pubbliche, in particolare per quanto concerne l’ambito dello Stato sociale ( ). In effetti, com’è stato osservato,
“…el nuevo artículo 135 de la Constitución no conlleva por sí el desmantelamiento del Estado social en España, pero sí que permite una cuartada para su reducción a unos términos mínimos; un mínimo que puede, a la postre, hacerlo irreconocible, y con ello la efectividad misma de los derechos sociales que son parte fundamental del Estado constitucional español” ( ).

In un contesto, dunque, caratterizzato da più ombre che luci, il riferimento all’Unione Europea effettuato dal nuovo articolo 135 della Costituzione spagnola rappresenta, per gli stessi europeisti, una magra consolazione, tanto più se si considera che esso viene compiuto in una disposizione connotata da un certo tecnicismo finanziario, in cui l’Europa compare nel suo stereotipato ed inviso ruolo burocratico e limitativo.
In ogni caso, sarà rimasto deluso chi sperava che l’approvazione della riforma – successivamente completata dalla Ley Organica 2/2012 – potesse, di per sé, acquietare la turbolenza dei mercati finanziari ed allontanare l’incubo del downgrade o dell’impennarsi dello spread.
Al contrario, nel 2012, la Spagna, complice anche la crisi di Bankia, ha subito quelli che sono stati – finora – i suoi più forti sconquassi finanziari a livello internazionale, con una “prima de riesgo” che ha battuto ogni record storico, fino ad indurre il Governo alla richiesta di aiuto ed all’approvazione, da parte dell’Eurogruppo, di un intervento da 100 miliardi di euro per iniettare liquidità nel sistema bancario ( ).
La trasfusione ha così immesso linfa vitale in un apparato divenuto, negli ultimi anni, colossale quanto asfittico, ma non è stata affatto indolore; il prezzo da pagare è stato quello di un nuovo, e più duro, inasprimento fiscale, unito a sempre più incisivi tagli alla spesa pubblica. Come di consueto, il pubblico impiego è stato funestato da ulteriori, vessatorie restrizioni: soppressione della retribuzione straordinaria di dicembre, diminuzione dei giorni di libera disposizione e dei permessi sindacali, riduzione degli emolumenti spettanti in caso di impedimento temporaneo (R.D.-Ley 20/2012). I tagli alla Pubblica Amministrazione hanno assunto, ormai, i connotati di cruente e indiscriminate mutilazioni: tra le cui vittime principali figurano il settore educativo (R.D.-Ley 14/2012), il sistema sanitario (R.D.-Ley 16/2012) e quello assistenziale (R.D.-Ley 20/2012), che ha visto la riforma, in senso fortemente restrittivo, della Ley de Dependencia.
Completano i punti cardine della politica economica del Governo un pesante inasprimento della pressione fiscale e la riforma del mercato del lavoro (Ley 3/2012), in direzione di una sua maggiore “flessibilità”, in ossequio all’impostazione ideologica – anch’essa dominante a livello europeo – che la vede come panacea dell’inquietante aumento del tasso di disoccupazione, anche a costo di un significativo detrimento dei diritti e delle garanzie riconosciute ai lavoratori ( ).

4.3 La lezione del Professore
La situazione dell’Italia, rispetto a quella della Spagna, presenta rilevanti analogie, insieme ad importanti elementi di differenziazione. Iniziando da questi ultimi, è noto che, a livello economico, l’Italia presenta, rispetto al vicino iberico, un debito pubblico notevolmente più elevato, frutto di decenni di scelleratezze della classe politica, ma un miglior rapporto deficit / PIL ed un minor indebitamento privato; il tessuto industriale italiano è, inoltre, tradizionalmente più sviluppato, anche se imbrigliato dalle inefficienze politiche ed amministrative, oltre che da fattori strutturali (eccessiva pressione fiscale, scarso investimento nella ricerca, carenze di infrastrutture, squilibri tra Nord e Sud, corruzione, infiltrazioni della criminalità organizzata) che ne rappresentano il freno principale. La capillare presenza di microimprese con prevalenti caratteri di artigianalità, che un tempo ha rappresentato il punto di forza del sistema industriale italiano, in tempi di globalizzazione è divenuta principalmente una debolezza, per l’incapacità delle stesse di risultare competitive a livello internazionale.
Da parte sua, la Spagna può contare su un sistema politico assai più stabile e meno soggetto alle fragilità ed ai trasformismi che caratterizzano, invece, nei suoi precari equilibri e frequenti squilibri, quello italiano.
La crisi ne ha offerto l’ennesima dimostrazione. Entrambe costrette ad una navigazione perigliosa sotto la tempesta dei mercati finanziari, in Spagna la guida è stata assunta da un governo politico, sostenuto da una maggioranza ampia ed omogenea e chiaramente legittimato dalla tornata elettorale; in Italia, invece, il timone è stato dapprima affidato ad un esecutivo definito “tecnico”, non legittimato elettoralmente, e poi, all’esito di elezioni che hanno composto il quadro parlamentare più confuso della storia repubblicana, ad un governo di “larghe intese”, connotato da equilibri precari, maggioranze variabili e dall’effimera durata.
Così precisati, sia pur sinteticamente, i principali elementi di differenziazione tra Italia e Spagna, le analogie derivano invece dalla debolezza sui mercati, dall’assillo dallo spread, dall’ossessivo ricorso alle politiche di riduzione della spesa pubblica. Ed è questo il dato, probabilmente, più sconcertante: qualunque sia l’esito delle elezioni, la composizione della maggioranza parlamentare o l’impostazione ideologica delle forze politiche nazionali, le politiche economiche e sociali degli Stati membri – o almeno di quelli più deboli ed esposti alla crisi finanziaria – si assomigliano sempre di più, e sono sovente eterodirette. E tale fenomeno deve essere accolto, più che come indice di un auspicabile avanzamento del processo di integrazione, come il triste specchio di una realtà che vede gli Stati europei vassalli dei potentati economici e finanziari, i quali, collocati al di sopra delle autorità nazionali e delle stesse istituzioni europee, saldamente detengono le redini del comando.

In effetti, proprio mentre in Spagna si mettevano in atto severe misure di austerità, in Italia il bisturi affilato dei tagli alla spesa pubblica è stato impugnato da Mario Monti, il quale, fregiandosi del qualifica di esperto derivante dal titolo accademico e dallo sbandierato beneplacito internazionale, ha presto messo da parte la precisione chirurgica che si addice a tale strumento per adoperare una più confacente mannaia.
Ad onor del vero, il Governo Berlusconi che l’aveva preceduto, prima del suo forzoso commiato, si era già incamminato sul sentiero tortuoso della stretta ai conti pubblici ( ), ed aveva quindi affrettato il passo in ossequio ai dettami imposti dalla lettera di Draghi e Trichet, con lo scopo di presentarsi in Europa con il compitino fatto da scolaro diligente. Tuttavia, la sua scarsa credibilità internazionale e l’inappellabile verdetto dei mercati – unitamente ad altri non trascurabili fattori interni – avevano già decretato la sua bocciatura, e la sua pronta sostituzione con il Professore, il quale, abituato a stare in cattedra, era ritenuto particolarmente adatto ad impartire le salvifiche dottrine economiche contenute nella missiva dei tecnocrati.
La prima lezione si è avuta con il Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (successivamente convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), presentato con l’etichetta messianica di “decreto salva Italia”. Parallelamente ad un forte incremento della pressione fiscale, esso ha disposto precise misure per la riduzione della spesa pubblica: soppressione di enti ed organismi (tra cui l’Inpdap e l’Enpals, accorpati dall’Inps); diminuzione dei costi di funzionamento delle Autorità di Governo, del CNEL, delle Autorità indipendenti e delle Province; fissazione di limiti massimi per i compensi di amministratori con deleghe delle società partecipate del Ministero dell’economia e delle finanze e, in generale, di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali; riforma del sistema pensionistico; dismissione di immobili di proprietà pubblica; imposizione agli Enti territoriali di concorrere alle finanze pubbliche per determinati importi; riduzione del fondo statale di riequilibrio, del fondo perequativo e dei trasferimenti erariali ai Comuni e alle Province di Sicilia e Sardegna.
Il decreto ha imposto durissimi sacrifici agli italiani dei ceti medi e bassi, e soprattutto ai pensionati; se ne è accorta anche Rita Fornero, l’allora ministro del Lavoro ( ), la quale, in una conferenza stampa, si è commossa fino alla lacrime; ciò senza intenerire, tuttavia, l’irremovibile Capo del Governo, il quale aveva già previsto tempi grami per tutti i beneficiari di emolumenti pubblici (sia pur con significative eccezioni, quali ecclesiastici e parlamentari, miracolati da regimi speciali ed autarchici).
La stretta sui conti pubblici è proseguita con il Decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52 (convertito, con modifiche, dalla Legge 6 luglio 2012, n. 94), che ha previsto, oltre a mirati interventi di spending review (quali la riduzione dei prezzi unitari corrisposti dalle aziende sanitarie locali per gli acquisti di beni e servizi, nonché dei consumi di energia da parte delle amministrazioni pubbliche, oltre a disposizioni in materia di certificazione e compensazione dei crediti vantati dai fornitori di beni e servizi nei confronti delle P.A.), l’istituzione di un Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica e di un Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi, dotato – almeno sulla carta – di ampi poteri ispettivi e di controllo (che saranno, peraltro, successivamente rivisti dal Governo Letta con il Decreto-Legge 21 giugno 2013, n. 69).
Solo il tempo potrà dire in che modo, e con quale efficacia, l’azione di questa sorta di sceriffo dei conti – che dovrà districarsi nell’intero Moloch burocratico – verrà esercitata; per il momento, l’unico dato certo è quello dell’istituzione di un nuovo apparato a spese dei contribuenti: l’auspicio è dunque che esso non finisca per rappresentare quella stessa inutilità – ed alimentare quegli sprechi – che si prefigge di combattere. Non poche perplessità suscita, inoltre, la tendenza accentratrice sottesa a tale figura, e che certamente presenta elementi di attrito con le esigenze di rispetto del principio di sussidiarietà. Ad ogni modo, attuale Commissario straordinario è Carlo Cottarelli, già Direttore del Dipartimento finanza pubblica del Fondo Monetario Internazionale; la scelta governativa – da imputarsi all’esecutivo Letta – di affidarsi ad un “tecnico”, e con un certo pedigree, è già, di per sé, significativa dell’ormai nota impostazione dogmatica dominante. E’ notizia recente che Cottarelli avrebbe iniziato la lotta agli sprechi della Pubblica amministrazione, cominciando da quelli di Palazzo Chigi: ove avrebbe scoperto spese annue di quattromila euro per il caffè, di milletrecento euro per lo spostamento di cinque fotocopiatrici, di quattordicimila euro per finanziare una squadra di football americano ( ).
Servirà ben altro, comunque, per risanare la Pubblica Amministrazione italiana, che, a livello europeo, si caratterizza non solo per inefficienza ed arretratezza, ma anche – e soprattutto – per una certa propensione agli sprechi, alla malversazione dei fondi pubblici, alla corruzione ( ).

Assillato dallo spettro della crisi, il Governo Monti ha assestato altri duri colpi al mastodonte malato.
Il Decreto-Legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135) ha previsto: la riduzione delle dotazioni organiche delle pubbliche amministrazioni (nella misura di almeno il venti per cento per gli uffici dirigenziali e di almeno il dieci per cento del personale non dirigenziale); il contenimento dei costi pubblici per le locazioni passive; incisivi tagli alla spesa delle amministrazioni statali, degli enti territoriali (con annesse riduzione e accorpamento delle Province, nonché istituzione delle Città metropolitane) e non territoriali, nonché del sistema sanitario; la messa in liquidazione e la privatizzazione di società pubbliche; la dismissione di partecipazioni societarie dello Stato e di immobili appartenenti al patrimonio pubblico.
In una sorta di contrappasso dantesco, due dei citati Decreti-Legge (il n. 201/2011 ed il n. 95/2012), imperniati sui tagli, sono stati recentemente mutilati dalla Corte costituzionale: che li ha dichiarati parzialmente illegittimi, nella parte in cui si prevede l’applicazione di talune disposizioni sulla riduzione di spese, messa in liquidazione e privatizzazione di società pubbliche anche alle Regioni ad autonomia ordinaria ( ), oltre che nella parte in cui, con utilizzo improprio della decretazione d’urgenza, si dispone il riordino delle funzioni e degli organi delle Province, la riduzione del numero di esse e l’istituzione delle Città metropolitane ( ).
Il Giudice delle Leggi ha così rivendicato il suo ruolo di arbitro nelle dispute – spesso caratterizzate da scarso fair play – tra Stato centrale ed Enti territoriali; ruolo che lo ha indotto ad estrarre molti cartellini gialli ( ) e, in non pochi casi, rossi, equamente ripartiti tra i tenaci fautori del centralismo austero ( ) e gli strenui difensori dell’autonomia periferica ( ). Da tali pronunce sono scaturite, talvolta nelle forme di obiter dictum, importanti prese di posizione della Corte, tali da delineare i punti cardine della giurisprudenza costituzionale anche per gli anni a venire; come quella secondo cui le norme costituzionali
“non attribuiscono allo Stato il potere di derogare al riparto delle competenze fissato dal Titolo V della Parte II della Costituzione, neppure in situazioni eccezionali. In particolare, il principio salus rei publicae suprema lex est non può essere invocato al fine di sospendere le garanzie costituzionali di autonomia degli enti territoriali stabilite dalla Costituzione. Lo Stato, pertanto, deve affrontare l’emergenza finanziaria predisponendo rimedi che siano consentiti dall’ordinamento costituzionale” ( ).

Tuttavia, i fautori della spending review avranno, ora, una freccia in più al proprio arco. Infatti, durante la permanenza a Palazzo Chigi di Mario Monti (anche se l’iter parlamentare era iniziato sotto il Governo Berlusconi, nel mese di agosto 2011, proprio come nel caso dell’analoga riforma spagnola), il Parlamento ha approvato la Legge costituzionale 1/2012, che ha elevato al rango supremo il principio del pareggio di bilancio anche nell’ordinamento giuridico italiano. L’approvazione della riforma è avvenuta in tempi relativamente rapidi (circa otto mesi), anche se non così fulminei come nel caso spagnolo, soprattutto per le esigenze di doppia lettura imposte dall’art. 138 della Costituzione.
Ma una delle principali differenze tra la riforma italiana e quella del vicino iberico risiede nella collocazione sistematica del principio: concentrata in un solo articolo (il 135), nel caso spagnolo; distribuita su più disposizioni costituzionali (gli articoli 81, 97, 117 e 119), in quello italiano.
L’art. 81 della Costituzione è stato riscritto aggiungendo nuovi punti cardine a quelli già esistenti: “ Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”; “il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”; “Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”. Rispetto al testo originario, è stato eliminato, inoltre, il seguente inciso: “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”.
L’art. 97 è stato modificato con l’aggiunta di un nuovo primo comma che prevede: “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”.
La riforma costituzionale ha messo mano anche al Titolo V, vale a dire ad uno dei punti più delicati e dagli equilibri più fragili della Magna Charta italiana; con la modifica dell’art. 117, “l’armonizzazione dei bilanci pubblici”, è divenuta materia di legislazione esclusiva dello Stato; riformulando il testo dell’art. 119, invece, si prevede che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, “nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”. In questa prospettiva, si precisa che tali Enti “possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”.
Come nel caso spagnolo, la riforma costituzionale ha ovviamente attratto l’interesse di numerosi studi dottrinali, ai quali si deve necessariamente rinviare per un maggior approfondimento della questione ( ). In ogni caso, nel groviglio di nodi che rende difficilmente decifrabile quale sarà l’effettivo impatto della riforma – al di là delle legittime perplessità ed inquietudini che essa suscita – uno dei punti cruciali è certamente costituito da quella che potrà essere – o non essere – la concreta giustiziabilità della regola da parte della Corte costituzionale ( ).
In effetti, la reale portata del nuovo principio – e dei suoi corollari – potrà essere definita solo dall’effettiva applicazione della riforma costituzionale; la quale è stata infine completata dalla Legge 24 dicembre 2012, n. 243, promulgata in costanza di un Governo Monti già dimissionario ed i cui ultimi atti politici di rilievo sono stati il Decreto-Legge 5 novembre 2012, n. 188 e la Legge di Stabilità 2013 (Legge 24 dicembre 2012, n. 228).
Il primo prevedeva la riduzione – mediante accorpamento – del numero delle Province italiane; enti considerati prevalentemente inutili – e fonte di sprechi – da parte della maggioranza dell’opinione pubblica. L’emanazione del Decreto-Legge ha provocato, tuttavia, non solo i malumori degli appartenenti agli apparati burocratici e politici destinati alla soppressione, ma anche le mai sopite reviviscenze dei campanilisti, pronti ad opporsi al declassamento del proprio capoluogo ed all’unificazione sotto lo stesso vessillo di città vicine tradizionalmente rivali. Con buona pace degli uni e degli altri, il Decreto-Legge è decaduto senza essere convertito; andando così a finire nell’archivio dei provvedimenti, mai nati o abortiti, che periodicamente preconizzano l’abolizione o il riassetto delle Province.
Miglior sorte ha avuto, invece, il D.lgs. n. 155/2012, che, sulla base della delega prevista dall’art. 1 della Legge n. 148/2011, ha disposto la soppressione degli uffici giudiziari minori, nonostante le levate di scudi dei rappresentanti delle corporazioni e dei potentati locali.
E’ andata regolarmente in porto anche la Legge di Stabilità 2013, la quale ha perseguito l’obiettivo di alleggerire, con altri tagli, la zavorra dei conti pubblici; ne sono stati colpiti, soprattutto, la sanità e gli enti locali. Qualche misura in senso contrario, in verità, è stata intrapresa: come l’aumento dei fondi destinati alla Cassa integrazione, la possibilità di proroga dei contratti a termine nel pubblico impiego, la detassazione dei salari di produttività. Troppo poco – e troppo tardi – tuttavia, per rivedere il ruolo di Monti quale paladino di un’inflessibile stretta sui conti pubblici; ruolo peraltro dallo stesso mai rinnegato ed anzi con forza rivendicato. Così come troppo poco è stato fatto nel senso della semplificazione amministrativa; concetto al quale possono essere ricondotte solo scarse e frammentarie disposizioni di matrice governativa (come il Decreto-Legge n. 5/2012).
Enrico Letta, durante la sua effimera permanenza a Palazzo Chigi, ha annunciato un cambiamento di rotta, che dovrebbe rendere meno affilata la lama dei tagli alla spesa pubblica. Certo è che la Legge di Stabilità 2014, seppur prevede qualche apprezzabile investimento ed un rifinanziamento di taluni ammortizzatori sociali, non rinnega le politiche di austerità: al Commissario straordinario viene affidato il compito di assicurare una riduzione della spesa pubblica non inferiore a complessivi 3.520 milioni nel periodo 2014-2017; in attesa della definizione di tali interventi correttivi, sono stati disposti accantonamenti delle spese rimodulabili dei Ministeri, per 256 milioni nel 2015 e 622 milioni annui a decorrere dal 2016. I tagli operano anche nei confronti delle Regioni, per 344 milioni a decorrere dal 2015, nonché degli enti locali, per 344 milioni a decorrere dal 2016. Nel pubblico impiego, si prevede il blocco della contrattazione per tutto il 2014 e turn-over limitato dal 2015 al 2017.
Per il resto – per quanto concerne spesa pubblica e Pubblica Amministrazione – l’esecutivo Letta ha messo sul tavolo qualche altra misura di semplificazione amministrativa (Decreto-Legge n. 69/2013, c.d. “del fare”, artt. 28-61), misure finanziarie per Regioni ed Enti locali (Decreto-Legge n. 126/2013) e l’ennesimo progetto di riforma delle Province. Il disegno di legge ( ) – per il quale la Camera ha già dato il disco verde – prevede che il Presidente della Provincia ed il Consiglio provinciale diventino organi elettivi di secondo grado (il diritto di elettorato attivo sarebbe attribuito ai sindaci ed ai consiglieri dei Comuni interessati); la Giunta provinciale sarebbe abolita, mentre sarebbe istituita l’Assemblea dei sindaci. Il risparmio per la spesa pubblica deriverebbe dall’abolizione delle elezioni provinciali di primo grado e dalla gratuità dell’incarico svolto dagli appartenenti a tali organi. Il disegno di legge contiene, inoltre, disposizioni per le Città metropolitane (prevedendo che anch’esse siano rette da tre organi: il Sindaco metropolitano, il Consiglio metropolitano e la Conferenza metropolitana), oltre che per le Unioni di Comuni e le fusioni di Comuni.
Com’è noto, l’esecutivo Letta è stato recentemente esautorato: confermando che, paradossalmente, l’instabilità rappresenta l’unica costante del precario sistema politico italiano.
Ad ogni modo, ad inizio 2014, il barometro finanziario segna uno spread al di sotto dei 200 punti: un dato che, sia pur confortante, non è certo sufficiente – anche per la sua estrema volatilità – a considerare il Paese, che resta inchiodato sui medesimi insoluti nodi strutturali, al riparo della bufera.

Categorie:Generale

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