I progetti di riforma dell’Amministrazione e del settore pubblico dall’inizio della crisi economica: l’apogeo dell’Austerity – Parte Seconda – L’inizio della crisi

Autore: Avvocato Francesco Corfiati

Articolo pubblicato sulla Revista de Derecho Constitucional Europeo dell’Università di Granada. Link al testo originale

L’economia globale è stata colpita da una delle più gravi recessioni degli ultimi cent’anni; com’è noto, essa è sorta in seguito agli squilibri finanziari che si sono manifestati nell’estate del 2007 , in conseguenza della crisi dei subprime statunitensi.
In quel momento, l’Europa sta registrando tassi di crescita positivi; nell’ambito dell’Unione, il 2007 si chiude con un incremento del 3,2% del PIL rispetto all’anno precedente (del 3% considerando solo la Zona Euro), anche se con notevoli differenze tra i diversi Stati membri . Gli Stati dell’Est registrano i picchi più alti: + 6,4% in Bulgaria, +5,7% in Repubblica Ceca, + 7,5% in Estonia, + 6,8% in Polonia, + 6,3% in Romania, con punte del 9,8% in Lituania, del 10% in Lettonia e del 10,5% in Slovacchia (ma con l’eccezione dell’Ungheria, +0,1%); in Europa occidentale, i tassi di crescita sono più moderati, ma segnano comunque dati soddisfacenti e comunque in linea con quelli delle altre economie avanzate: + 3,3% in Germania, +3,5% in Spagna, + 2,3% in Francia, +3,4% nel Regno Unito. Più contenuto il tasso di crescita dell’Italia, limitato ad un modesto +1,7%; particolarmente interessante il dato di alcuni Paesi, che saranno in seguito duramente funestati dalla crisi: + 5% in Irlanda, + 3,5% in Grecia, + 2,4% in Portogallo.
Ciò dimostra che, come già accaduto negli Stati Uniti, molti dei vizi delle politiche economiche imperanti in Europa erano da anni occultati in un metaforico vaso di Pandora, ma sul punto di manifestarsi in tutta la loro cruda durezza, non appena il magico scrigno sarebbe stato aperto.

2.1 Dai prodromi ai primi interventi
In effetti, il 2008 segna l’anno dello spartiacque tra l’Europa delle apparenti certezze e l’Europa della crisi. La situazione negli Stati Uniti è ormai esplosa; il 15 settembre Lehman Brothers Holdings Inc., schiacciata da debiti per 613 miliardi di dollari dichiara la volontà di avvalersi del Chapter 11 del Bankruptcy Code statunitense , preannunciando la più grave bancarotta della storia americana , con effetti devastanti sull’assetto economico-finanziario globale. Il 3 ottobre 2008 il Senato degli Stati Uniti approva l’Emergency Economic Stabilization Act ed il Troubled Asset Relief Program, con interventi per 700 miliardi di dollari.
Ma la crisi si abbatte ormai come una tempesta anche sul Vecchio continente e le istituzioni europee provano a reagire. La Banca Centrale Europea taglia il tasso d’interesse per le operazioni di rifinanziamento: nel 2008, dal 4,25% di settembre, esso scende al 3,75% di ottobre, al 3,25% di novembre, al 2,5% di dicembre. La Commissione Europea fissa i criteri per supportare le istituzioni finanziarie senza provocare distorsioni nella concorrenza; propone di aumentare la copertura minima dei depositi bancari a 100.000 euro e, nel novembre 2008, adotta il “Piano europeo di ripresa economica”, che, nel mese successivo, incontra l’approvazione del Consiglio Europeo.
Il Piano europeo di ripresa economica viene presentato come “la risposta della Commissione alla congiuntura economica attuale” . Si enfatizza il ruolo della Banca centrale europea come fattore di stabilizzazione dei mercati . Si preannunciano interventi più vigorosi della Banca europea per gli investimenti, con interventi annuali di circa 15 miliardi di euro per il biennio venturo, sotto forma di prestiti, equity, garanzie e finanziamenti con ripartizione dei rischi . Si propone che gli Stati membri raggiungano un accordo per un incentivo finanziario per 200 miliardi di euro, pari al 1,5% del PIL dell’Unione. Ciò con la precisazione che la politica di bilancio dovrà essere attuata nell’ambito del Patto di stabilità e crescita; la Commissione fornirà agli Stati la strategia economica più appropriata, valutando la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, “in particolare attraverso riforme volte a ridurre la spesa correlata all’invecchiamento” ; un piano globale di ripresa dovrà comprendere anche un ambizioso programma di riforme strutturali . Si delinea quindi, al di là delle dichiarazioni d’intento solidaristiche (protezione dei ceti deboli) ed ambientaliste (sviluppo sostenibile, economia verde), quella che sarà la vera politica europea di fronte alla crisi: riforme strutturali imposte agli Stati, principalmente basate sulla riduzione della spesa pubblica.

Il 2008 si chiude, come prevedibile, con dati economici allarmanti : il PIL dell’Unione registra un debole incremento del +0,4% rispetto all’anno precedente; dieci Stati membri, tra cui Francia (-0,1%), Italia (-1,2%), Regno Unito (-0,8%) sperimentano la recessione; si comincia a sospettare che le “tigri baltiche”, forse erano timidi gattini (Estonia -4,2%, Lettonia -2,8%); unica magra consolazione: la recessione colpisce anche le economie avanzate extraeuropee (Stati Uniti -0,3%, Giappone -1,0%).
Le istituzioni europee cercano di correre ai ripari. Il 3 febbraio 2009 viene approvato un intervento economico in favore della Lettonia per 3,1 miliardi di euro; il 25 marzo si interviene in aiuto della Romania con 5 miliardi; ma la crisi attanaglia ormai tutta l’Unione, e la maggioranza degli Stati vede il proprio deficit pubblico sfondare gli angusti limiti fissati dal Patto di stabilità e crescita; la Commissione non può che prenderne atto e proporre le sue raccomandazioni; il Consiglio Europeo di primavera, nonostante l’eccezionalità della situazione, riafferma la necessità di rispettare il Patto . Nel frattempo, la Banca centrale europea continua a tagliare i tassi: dopo una serie di sforbiciate, nel maggio 2009, il REFI scende all’1%.
Con una comunicazione del 28 maggio 2009 , la Commissione propone di rafforzare la supervisione finanziaria sugli Stati membri, mediante la creazione di un “Consiglio europeo per il rischio sistemico” (ESRC) e di un “Sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziaria” (ESFS). L’idea è quella di un controllo sempre più penetrante sui sistemi finanziari degli Stati membri, in particolare di quelli più deboli.
Il 23 giugno 2009 la Commissione pubblica un report sullo stato delle finanze pubbliche nell’Unione . Dopo aver espresso preoccupazione per il peggioramento dei deficit e dei debiti pubblici, si riassumono le raccomandazioni rivolte agli Stati membri in ordine alle misure da intraprendere, tra le quali assumono preminente rilievo quelle dirette al contenimento della spesa pubblica, attraverso riforme strutturali che interessano, in particolare, il sistema sanitario e pensionistico , considerate vere e proprie bombe a orologeria. Si enumerano gli indicatori di qualità delle finanze pubbliche, nonché i criteri utilizzati per calcolare “the index of strenght of fiscal rules” .
Il primo criterio è quello secondo cui deve aversi riguardo a “the statutory base of the rule”. In effetti:
“a rule enshrined in the constitution or in law is considered stronger than a rule based on a simple political agreement or commitment” .

In sostanza, i vertici dell’Unione chiedono agli Stati maggiori garanzie di ottemperanza alla loro politica economica; e tali guarentigie devono essere fissate dalla legge, o – meglio ancora – scolpite nella Costituzione. Il rapporto tra Unione e Stati membri, il quale poteva essere assimilato a quello tra soci, comincia ad assomigliare sempre più a quello tra creditore e debitore; il primo si fida del secondo solo fino ad un certo punto, e tale diffidenza aumenta quando le condizioni economiche di questi iniziano a deteriorarsi; meglio, allora, se il credito è garantito da un adeguato pegno.
Una situazione analoga accade in seno all’Unione, nell’ambito della quale il pegno richiesto può assumere, a seconda dei casi – in pratica, il rischio di insolvenza dello Stato-debitore – forme diverse, fino a quelle di un articolo stampato nella Costituzione.

La situazione eccezionale sembra autorizzare misure estreme. Il 2009 si chiude in Europa con scenari drammatici. Il 1° dicembre il Trattato di Lisbona, che avrebbe dovuto costituire la spina dorsale del processo di integrazione europea, entra in vigore nel momento più fosco della storia dell’Europa comunitaria. Il PIL dell’Unione registra una diminuzione del 4,5% rispetto all’anno precedente : la Francia scende del 3,1%, l’Italia del 5,5%, la Germania del 5,1%, il Regno Unito del 5,2%, la Spagna del 3,8%; l’Irlanda tocca una punta negativa del 6,4%, l’Ungheria del 6,8%, la Slovenia del 7,9%; le tigri baltiche miagolano sempre più piano: l’Estonia cala del 14,1%, la Lituania del 14,8%, la Lettonia – addirittura – del 17,7%.
Stando a questi dati, Portogallo e Grecia, con una recessione – rispettivamente – del 2,9% e del 3,1%, non sembrano preoccupare più di tanto; il che dimostra che il dato relativo al PIL può essere considerato un indicatore solo parzialmente attendibile, visto che – come presto si scoprirà – quei Paesi sono due bombe sul punto di esplodere.

2.2 La nascita della tragedia
In realtà, già nelle conclusioni del Consiglio Ecofin del 10 novembre 2009, la Commissione viene invitata a preparare un’informativa sulla situazione economica greca ed a proporre le iniziative da intraprendere. L’8 gennaio 2010, la Commissione risponde con un’informativa allarmante , in cui, oltre a snocciolare impietosamente i dati sul crescente debito pubblico ellenico, segnala l’esistenza di gravi irregolarità, tra cui la trasmissione di dati erronei da parte delle istituzioni greche . Il 3 febbraio la Commissione raccomanda alla Grecia le riforme strutturali per la riduzione del deficit; tali raccomandazioni sono prontamente avallate dal Consiglio Europeo (11 febbraio) e dal Consiglio Ecofin (15-16 febbraio). Il 3 marzo il Governo di Atene annuncia il primo piano di austerità, che prevede l’aumento delle imposte, interventi sulle pensioni e tagli agli stipendi dei dipendenti pubblici .
Ma la situazione precipita rapidamente: il 23 aprile il primo ministro ellenico Georgios Papandreou ammette il rischio d’insolvenza della Grecia ed invoca l’intervento dell’Europa e del Fondo Monetario Internazionale; il 27 aprile Standard & Poor’s declassa il rating greco , ormai a livello “junk” (spazzatura); il 2 maggio l’Eurogruppo e il FMI approvano un prestito in favore della Grecia per complessivi 110 miliardi di euro, condizionato all’attuazione, da parte del Governo ellenico, di incisive riforme strutturali, rigidamente vincolate a politiche di austerità . Tra il 26 luglio ed il 5 agosto emissari della Commissione europea, della Banca Centrale Europea e del Fondo Monetario Internazionale visitano Atene ; non c’è ormai dubbio che la Grecia è commissariata e che il Governo ellenico è una marionetta manovrata dalla “troika”.
In un “paper” dell’estate 2010, intitolato “The Economic Adjustment Programme for Greece – First review” , la Commissione esamina a fondo la situazione greca. Viene preso di mira il settore pubblico che, nonostante un taglio di 11.000 unità nel primo semestre dell’anno, conta, al 30 giugno 2010, più di 768.000 dipendenti , di cui il 52% impiegati nell’Amministrazione centrale, l’11% nelle Autorità locali, l’11% nelle Forze Armate, il 10% nelle imprese di proprietà statale, il 9% nella pubblica sicurezza, il 6% in altri enti pubblici, l’1% in ambito ecclesiastico . Si preannunciano riforme della Pubblica Amministrazione, volte a razionalizzare l’organizzazione delle risorse umane ; si accoglie con favore la riforma dell’amministrazione locale, che, mediante un riordino delle relazioni tra diversi livelli di governo (che include l’accorpamento di municipi, regioni e prefetture ), dovrebbe garantire ampi risparmi di spesa , così come la riforma del sistema pensionistico, basata sull’aumento dell’età pensionabile e del periodo contributivo . Altro aspetto rilevante è il programma delle privatizzazioni, principalmente nel settore delle infrastrutture (strade, porti ed aeroporti) . La scure dell’austerità si abbatte impietosa sul settore pubblico, mediante una riduzione, oltre che degli investimenti statali, degli stipendi dei dipendenti pubblici e delle pensioni . Ben presto il taglio dei mezzi di sussistenza, combinato con il contemporaneo aumento dell’IVA e delle accise su benzina, alcool e tabacco, si rivela una miscela esplosiva destinata ad esacerbare, anziché risolvere, il dramma della popolazione ellenica.

2.3 EFSM e EFSF
L’aggravarsi della crisi impone che gli interventi in favore degli Stati siano ormai istituzionalizzati in seno all’Unione; il 9 maggio 2010, il Consiglio Ecofin definisce i dettagli di un pacchetto di misure che include l’ “European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)” e l’ “European Financial Stability Facility (EFSF)”, per un totale di più di 500 miliardi di euro e basato su condizioni analoghe a quelle del FMI , il quale partecipa con una dotazione aggiuntiva di almeno 250 miliardi di euro . Il meccanismo può essere azionato su richiesta di uno Stato membro in difficoltà, il quale deve esporre le sue esigenze finanziarie alla Commissione ed alla Banca centrale europea e deve presentare un programma di risanamento alla Commissione stessa ed al Comitato economico e finanziario; su proposta della Commissione, il Consiglio adotta una decisione a maggioranza qualificata, stabilendo, in caso positivo, l’ammontare, la durata e le altre condizioni dell’intervento finanziario.

Le richieste di aiuto non tardano ad arrivare. L’Irlanda, che storicamente era stata tra i Paesi più poveri d’Europa, aveva conosciuto un’improvvisa impennata tra il 1995 ed il 2000, spinta da una spregiudicata politica fiscale che aveva attratto massicci investimenti stranieri; la crescita economica era continuata fino al 2007, ma si era interrotta bruscamente l’anno seguente, gettando la “tigre celtica” nell’abisso della recessione, principalmente per effetto degli scandali bancari, della crisi del sistema finanziario e dello scoppio della bolla immobiliare. Con l’economia nazionale sull’orlo del collasso, il 21 novembre 2010, il primo ministro irlandese Brian Cowen conferma che il proprio Paese ha formalmente invocato l’aiuto dell’Unione europea e del Fondo Monetario Internazionale , i quali, nel giro di una settimana, approvano un intervento da 85 miliardi di euro.

 

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